Тематичний напрям 4.
Актуальні проблеми кадрової політики
та організації публічної служби у владних інститутах
Андріянова Юлія Володимирівна,
аспірант кафедри державного управління та місцевого
самоврядування
ДРІДУ НАДУ при Президентові України
Конфлікти серед посадових осіб органів місцевого самоврядування:
причини І ЧИННИКИ ВИНИКНЕННЯ
Конфлікт як явище виникає майже в
усіх сферах суспільних відносин та людського буття, зокрема і в професійній
діяльності посадових осіб органів місцевого самоврядування. Конфлікти, що
виникають у цій сфері, безпосередньо впливають не лише на службовців і на
виконання ними професійних обов’язків, а й опосередковано на суспільство або
окремих громадян, а тому зумовлюють актуальність і потребу свого дослідження.
На нашу думку, конфлікти серед посадових осіб
органів місцевого самоврядування можна охарактеризувати як організаційний
міжособистісний тип конфліктів. При цьому формальні конфлікти – позиційні – є
типом об’єктивно існуючої соціально-рольової взаємодії між індивідами, групами
або підрозділами в організації, обумовлені прагненнями суб’єктів організації
реалізувати наявні протилежні рольові (функціональні, професійні) позиції й
інтереси, що об’єктивно закладені у формальній структурі адміністративної
організації [6, с. 189]. Проте неформальні конфлікти
в організації, що ґрунтуються на суб’єктивних засадах, на нашу думку, можна
охарактеризувати як диспозиційні. Оскільки
поняття «диспозиція» у психології визначається як готовність, схильність
суб'єкта до поведінкового акту, дії,
вчинку, їх послідовності [2, с.
90 – 91], а згідно з диспозиційною концепцією
В. Ядова – диспозиція особистості є ієрархічно організованою системою
інтересів, ціннісних орієнтації, узагальнених та ситуативних соціальних
установок [2, с. 90] – особистісна диспозиція людини є джерелом виникнення
суб’єктивних причин конфліктів.
Так, на думку В. Тимофієва [8, с. 7 –
8], причинами конфліктів в управлінській діяльності є: обмеженість ресурсів
(матеріальних, людських тощо), які потрібно розподіляти; взаємозалежність
виконуваних завдань; розбіжність цілей; розбіжність у уявленнях і цінностях
посадових осіб; різниця в стилі поведінки і життєвому досвіді; незадовільні
міжособистісні комунікації. Разом із тим, О. Тертишна [7, с. 9], виділяючи
такі джерела конфліктів як потреби, інтереси і цінності, акцентує увагу на
тому, що виникнення конфліктів продукується самим соціальним середовищем, у
якому функціонує персонал органів влади. При цьому невирішений конфлікт
інтересів призводить до корупційних явищ, а це може викликати серйозні
соціальні наслідки, пов’язані із втратою моральних настанов, добропорядності й
безкорисливості службовців. У той час серед причин виникнення конфліктів у
колективі С. Хаджирадєва [9, с. 59], у першу чергу, виділяє
неузгодженість: цілей, інтересів, позицій; думок, поглядів, переконань,
особистісних якостей, міжособистісних відносин; знань, умінь, спроможностей;
функцій керування; засобів, методів діяльності; мотивів, потреб, ціннісних
орієнтацій; розуміння інтерпретації інформації; оцінок і самооцінок.
Однак Г. Сапахова зауважує, що конкретні
причини міжособистісних конфліктів надзвичайно різноманітні, проте найчастіше
їх об’єднують у такі чотири групи: об’єктивні, організаційно-управлінські,
соціально-психологічні, особистісні [4, с. 13]. Серед об’єктивних причин
дослідник виділяє економічні та технологічні фактори управлінської діяльності,
а серед організаційно-управлінських – соціально-організаційні,
структурно-організаційні, функціонально-організаційні, ситуативно-управлінські.
При цьому, Г. Сапахова акцентує, що складність і соціально-гуманітарна
спрямованість муніципальної організації визначає для муніципальних службовців
коло додаткових вимог: з-поміж організаційних і власне управлінських компетенцій
однією з пріоритетних стає конфліктологічна компетентність [4, c. 22 – 23].
Варто підкреслити, що
управлінська діяльність – державна служба і служба в органах місцевого
самоврядування – має низку особливих психологічних характеристик. На думку
Н. Липовської [3], такими особливостями є: соціотехнічний характер,
пов’язаний з управлінням як технічними, так і соціально-виробничими системами;
різноманіття видів діяльності на різних рівнях управлінської ієрархії; творчий,
неалгоритмічний характер діяльності, часто пов'язаний з недостатньою
інформацією в суперечливих та мінливих умовах; висока психічна напруженість,
викликана відповідальністю за рішення, які приймаються; здійснення багатьох
управлінських рішень та операцій в умовах гострого дефіциту часу; яскраво
виражено роль комунікативних функцій та ін. Як зазначає вчений, стрес –
емоційний та інформаційний – став невід’ємною частиною професійної діяльності
службовців, а це, у свою чергу, сприяє виникненню конфліктів.
З іншого боку,
Л. Скібіцька виділяє й інші види професійного стресу: комунікативний
стрес, професійний стрес досягнення, страх помилки, професійний стрес
конкуренції, професійний стрес успіху, проблема заробляння грошей [5, с. 243]. Окрім цього, серед факторів, які можуть викликати професійний стрес,
дослідник наводить такі:
-
фактори
професійного стресу, пов’язані із трудовою діяльністю (перевантаження або
недовантаження роботою; незадовільні фізичні умови праці; дефіцит часу;
необхідність самостійно ухвалити рішення);
-
фактори
професійного стресу, пов’язані з роллю працівника в організації (рольова
невизначеність; рольовий конфлікт – коли суб’єкт вважає, що робить те, чого не
повинен або чого не бажає робити; відповідальність за інших людей і речі;
занадто низька відповідальність, що розхолоджує у роботі; малий ступінь участі
в прийнятті рішень організації);
-
фактори
професійного стресу, пов’язані із взаєминами на роботі (взаємини з
керівництвом, підлеглими, колегами; труднощі в делегуванні повноважень);
-
фактори
професійного стресу, пов’язані з діловою кар’єрою (професійна неуспішність і
острах ранньої відставки; статус невідповідності, повільне або занадто швидке
просування; нестабільність, очікування змін; невідповідність рівня домагань
певному професійному статусу);
-
фактори
професійного стресу, пов’язані з організаційною структурою й психологічним
кліматом (неефективне консультування; обмеження свободи поводження, інтриги
тощо);
-
позаорганізаційні
джерела стресів (основні проблеми працівника у родинному житті; мобільність
працівника – потреба зміни місця проживання; розходження за психометричними
даними) [5, c. 244 – 245].
При цьому важливо пам’ятати,
що саме дистрес – негативний стрес, що, на відміну від позитивного
мобілізуючого стресу, знижує життєву активність, дезорганізує і виступає
потужним конфліктогеном.
Оскільки причина – це явище, яке обумовлює або
породжує інше явище; підстава, привід для будь-яких дій, вчинків [1, с.1140], а чинник – це умова, рушійна сила будь-якого процесу, що визначає
його характер або одну з основних рис [1, c. 1601], то логічно, що причина є більш широким
поняттям, ніж чинник як конкретний фактор. Тому, за нашим переконанням, у
виникненні конфліктів серед посадових осіб органів місцевого самоврядування
варто виокремити діяльнісні та особистісні причини, які, у свою чергу, містять
ресурсно-організаційні, інформаційно-комунікаційні та ціннісно-поведінкові
чинники (рис. 1).
Рис. 1.
Причини та чинники виникнення конфліктів серед посадових осіб органів місцевого
самоврядування
Наведене розмежування причин конфліктів на
діяльнісні та особистісні є умовним і відображає перевагу суб’єктивної чи
об’єктивної складової у виникненні конкретного конфлікту, а чинники являють
собою конкретні фактори, що сприяли переходу потенційного конфлікту у реальний.
Визначення причин та чинників виникнення конфліктів
серед посадових осіб органів місцевого самоврядування дає змогу не тільки
розуміти природу та витоки цього явища, а й окреслює напрямки можливого впливу
на конфлікт.
Список використаної літератури:
1.
Великий
тлумачний словник сучасної української мови (з дод. і допов.) / Уклад. і голов.
ред. В. Т. Бусел. – К. ; Ірпінь ВТФ «Перун», 2005. – 1728 с.
2.
Краткий психолоческий словарь / сост. Л.А. Карпенко; Под общ. ред. А.В.
Петровского, М.Г. Ярошевского. – М. : Политиздат, 1985. – 413 с.
3.
Липовська
Н. А Особливості управління стресами в професійній діяльності державних
службовців / Н.. А. Липовська // Публічне адміністрування: теорія та
практика [Електронне видання]. – 2010. – № 1 (3). – Режим доступу : http://archive.nbuv.gov.ua/e-journals/Patp/2010_1/10lnadds.pdf.
4.
Сапахова
Г.К. Каузальный анализ межличностных конфликтов в муниципальных управленческих
структурах : автореф. дис… канд. психол. наук : 19.00.05 / Сапахова Гульнар
Кинатовна ; Моск. гор. психолого-пед. ун-т. – М., 2011. – 25 с. – Режим доступа
: mgppu.ru/stracture_mgppu/dissert_sovet/ Aref_Sapahova.doc. – Загл. с экрана.
5.
Скібіцька Л.
І. Конфліктологія : навч. посіб. / Л. І. Скібіцька. – 2-ге вид. – К. : Кондор,
2009. – 384 с.
6.
Соціологічна
енциклопедія / укладач В.Г. Городяненко. – К. : Академвидав, 2008. – 456
с. – (Серія «Енциклопедія ерудита»).
7.
Тертишна
О. А. Використання конструктивного ресурсу конфлікту в системі державної
служби України : автореф. дис… канд. наук з держ. упр. : 25.00.03 /
Тертишна Олена Анатоліївна ; ДРІДУ НАДУ при Президентові України. – Д., 2010. –
20 с.
8.
Тимофієв
В. Г. Управління
конфліктами в діяльності державних службовців : автореф. дис… канд. наук з
держ. упр. : 25.00.03 / Тимофієв Василь Геннадійович ; ДРІДУ НАДУ при Президентові
України. – Д., 2006. – 20
с.
9.
Хаджирадєва
С.К. Комунікації, ділове спілкування та управління конфліктами в колективі /
С.К. Хаджирадєва, С.А. Яроміч. – Х. : вид-во ХарРІДУ НАДУ «Магістр»,
2004. – 100 с.
Дудченко
Олександр Юрійович,
аспірант кафедри організації судових та правоохоронних
органів
Національного університету «Юридична академія України
імені Ярослава Мудрого»
Відповідно до ч. 3 ст. 149 Закону України «Про
судоустрій і статус суддів» керівника апарату місцевого суду, його заступника
призначає на посаду та звільняє з посади начальник відповідного територіального
управління Державної судової адміністрації України за поданням голови місцевого
суду, а керівників апаратів апеляційного суду, вищого спеціалізованого суду,
Верховного Суду України, їх заступників – Голова Державної судової
адміністрації України за поданням голови відповідного суду.
Необхідно звернути увагу, що Закон України «Про
судоустрій і статус суддів» не встановлює жодних вимог до кандидатів на посаду
керівника апарату суду чи його заступника, в той же час В. В. Сердюк зазначає,
що необхідно запровадити ефективний механізм добору кадрів в апарат суду, не
допускаючи при цьому для претендентів на зайняття посади в апараті привілеїв чи
обмежень за будь-якими ознаками. При цьому мають бути закріплені належні вимоги
до кандидатів на посади державних службовців та службовців апарату, зокрема
щодо рівня їх професійності, у тому числі знання нормативно-правових актів,
відповідної сфери державного управління, володіння державною мовою та за
необхідності – практичними навичками роботи з комп’ютером і основними
програмами користувача, а також щодо здатності до роботи з громадянами,
посадовими особами органів державної влади та органів місцевого самоврядування,
засобами масової інформації на принципах об’єктивності, гласності, відкритості
й прозорості [3, С. 32-33]. Цю прогалину намагається вирішити Державна судова
адміністрації України, яка своїм наказом затвердила Типове положення про апарат
місцевого, апеляційного судів, в якому зазначено, що на посаду керівника
апарату місцевого суду призначається особа, яка має вищу юридичну, економічну
освіту або вищу освіту у галузі державного управління з освітньо-кваліфікаційним
рівнем спеціаліста або магістра, стаж роботи за фахом на посадах державної
служби відповідної групи чи підгрупи або на відповідних посадах в органах
місцевого самоврядування не менше трьох років (не менше п'яти років для
кандидатів на посади керівника апарату апеляційного суду), чи стаж роботи за
фахом в інших сферах не менше п'яти років (не менше семи років для кандидатів
на посади керівника апарату апеляційного суду) [2]. Слід
звернути увагу на те, що жодним нормативним актом не встановлені вимоги, що
встановлюються до кандидатів на посади керівника апарату суду чи його
заступника у вищих спеціалізованих судах та у Верховному суді України. Таку
прогалину можливо усунути шляхом закріплення до зазначених осіб ті самі вимоги,
що й до керівників та заступників апаратів апеляційних судів, оскільки, на нашу
думку, застосування до керівника апарату суду чи його заступника у вищих
спеціалізованих судах та у Верховному суді України більш високих вимог є
недоцільним, незважаючи на більший обсяг повноважень.
Стосовно ж вимоги встановленої Типовими положеннями
про апарат місцевого, апеляційного судів щодо наявності вищої юридичної,
економічної освіти або вищої освіти у галузі державного управління з
освітньо-кваліфікаційним рівнем спеціаліста або магістра, то виникають певні
зауваження. Так слід пам’ятати, що посада керівника апарату суду передбачає
наявність у особи, що її заміщує таких якостей як здатність аналізувати
проблему, формулювати рекомендації, досягати консенсусу, сприяти змінам. Широкий
спектр повноважень керівника апарату суду, різноплановість поставлених перед
ним завдань вимагають від нього знань в самих різних областях діяльності і
певного досвіду управлінця. Підготовка ж юристів у юридичних навчальних
закладах ґрунтується на вивченні нормативної бази, вмінні застосовувати
законодавство, однак на наш погляд, це не має багато спільного з умінням
приймати швидкі та оперативні рішення, яких потребує щоденна робота суду. Також
слід акцентувати увагу на проблемі досягнення консенсусу, так при підготовці
юриста йому прививають навички та принципи змагальності, а концепція побудови
консенсусу має певні суперечності з ними. Також слід враховувати, що керівник
апарату суду вирішує не юридичні, а адміністративні питання, а тому вважаємо
пріоритетним видом вищої освіти повинна бути економічна освіта або вища освіта
у галузі державного управління. Щодо юридичної освіти, то на наш погляд,
наявність її у керівників апарату суду є необов’язковою.
Наступною вимогою до керівників апарату суду є
наявність стажу роботи за фахом на посадах державної служби відповідної групи
чи підгрупи або на відповідних посадах в органах місцевого самоврядування не
менше трьох років (не менше п'яти років для кандидатів на посади керівника
апарату апеляційного суду), чи стаж роботи за фахом в інших сферах не менше
п'яти років (не менше семи років для кандидатів на посади керівника апарату
апеляційного суду). На нашу думку, керуючи роботою апарату суду, судовий
адміністратор повинні чітко знати і уявляти, в чому полягає робота апарату
суду, а це можливо завдяки досвіду роботи на посадах в штаті апарату суду.
Такий досвід дозволяє оперативно виявляти проблеми, що виникають в роботі
апарату суду, а також шляхи подолання цих проблем. Вимога щодо стажу роботи в
апараті суду є цілком природною і виправданою, оскільки неможливо здійснювати
повноваження щодо керівництва апаратом суду, не розуміючи що він являє собою і
як грамотно і раціонально це робити. Людині, що ніколи не мала справу з роботою
суду, буде складно вірно оцінювати ситуацію в суді, а тим більше приймати
рішення щодо покращення існуючої ситуації. Тому вважаємо доцільним встановити
додаткову вимогу до особи, що призначається на посаду керівника апарату суду у
вигляді наявності стажу роботи на посадах в апараті суду.
Призначення та звільнення керівника апарату суду
відбувається за поданням голови відповідного суду. Більш доцільним було б
дозволити голові суду самостійно, або за рекомендацією керівника
територіального управління чи голови Державної судової адміністрації призначати
керівника апарату суду, оскільки враховуючи, що за сьогоднішнім законодавством
здійснення організаційного керівництва діяльністю суду неможливо без
високоефективного, професійного тандема між головою суду та керівником апарату
суду. Також слід враховувати, що керівник апарату суду як і голова суду за
своєю природою повинні бути наділені лідерськими властивостями, а це свідчить
що в державному органі буде існувати два лідери, і побудова стосунків між ними,
що засновані на взаєморозумінні та взаємопідтримці, є найважливішим кроком до
удосконалення організації роботи суду та створення в Україні сучасної системи
судового управління. Тобто якщо поруч з головою суду буде особа яка
психологічно підходить до нього, якій він довіряє, а не особа, яку йому надали,
і з якою він зобов’язаний працювати, то можна стверджувати, що голова суду не
лише не буде створювати перешкоди у реалізації посадових обов’язків керівника
апарату суду, поклавши їх на себе, а буде підтримувати його. Також слід
звернути увагу на те, що відповідно до Закону України «Про судоустрій і статус
суддів» голова суду повинен контролювати ефективність діяльності апарату суду,
у той же час реальних важелів впливу на керівника апарату суду голові суду
законодавець не надав. Тому вважаємо, щоб у них було взаєморозуміння з самого
початку їхньої співпраці, а це набагато легше зробити якщо особу на посаду
керівника апарату суду голова суду підбирав би сам, а не у випадку коли йому її
«нав’язали».
Однак при зазначеному підході звільняти керівника
апарату суду також повинен голова суду, оскільки звільняти з посади може той
суб’єкт, який призначав на посаду. На нашу думку, це є необґрунтоване
розширення адміністративних повноважень голови суду, тому найоптимальнішим варіантом
є на законодавчому рівні в обов’язковому порядку зобов’язати керівника
територіального управління Державної судової адміністрації України, або, в
залежності від рівня суду, Голову Державної судової адміністрації України
приймати на посаду керівника апарату суду за поданням голови суду. В такому
випадку, хоча буде не можливо відмовити голові суду про призначення керівника
апарату суду на посаду, однак повноваження щодо звільнення його з займаної
посади залишаються у керівника територіального управління Державної судової
адміністрації України, або, в залежності від рівня суду, у Голови Державної
судової адміністрації України.
Також виходячи із змісту ст. ст. 149, 150 Закону
України «Про судоустрій і статус суддів», а також враховуючи, що керівник
апарату суду та його заступник є державними службовцями які відповідно до
Закону України «Про державну службу»
[3]
призначаються на посади без конкурсного добору, слід зазначити, що це також
свідчить про особливий статус цих державних службовців, які повинні бути соратниками
голови суду, та органічно доповнювати його.
Необхідно також враховувати ситуацію, коли в суді
змінився голова суду, а керівник апарату залишився, у такому разі за
необхідністю та за умов конфлікту між головою суду та керівником апарату голова
суду має право звернутися до керівника територіального управління Державної
судової адміністрації України, або, залежно від рівня суду,до Голови Державної
судової адміністрації України з поданням про звільнення керівника апарату з
посади, однак таке подання повинно бути обґрунтованим та містити відомості про
негативні наслідки роботи керівника апарату та інформацію, про заходи які були
зроблені самим головою, задля покращення ситуації.
1. Про державну службу: Закон України від
16.12.1993 р. № 3723-XII [Текст] // Відомості Верховної Ради України вiд
28.12.1993 - 1993 р., № 52, стаття 490.
2. Про затвердження Типового положення про апарат
місцевого, апеляційного судів [Електронний ресурс] : Наказ Державної судової
адміністрації України від 28 вересня 2012 року № 115 // Судова влада України :
офіц. веб-сайт. – Режим доступу : http://court.gov.ua/dsa/14/N1152012/. –
Заголовок з екрана.
3. Сердюк В. В. Актуальні питання діяльності
апаратів вищих спеціалізованих судів у контексті судової реформи / В. В. Сердюк
// Часопис цивільного і кримінального судочинства. – 2011. – №1. – С. 27-37
Гузар Лілія Ярославівна
Аспірант Львівського
регіонального інституту державного управління
Національної академії
державного управління при Президентові України
ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ
ОСОБЛИВОСТІ СЛУЖБИ В ОРГАНАХ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
Державна служба та служба в органах місцевого
самоврядування є ключовими елементами державного управління, від ефективного
функціонування яких залежить додержання конституційних прав і свобод громадян,
послідовний і цілеспрямований розвиток країни.
Нагальним постає питання щодо створення правових,
соціальних, організаційних передумов для успішної реалізації професійного
потенціалу державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування
зокрема.
У зв’язку з цим особливої актуальності набуває роль
особистісного фактора, наукових знань, компетентності, професіоналізму кадрів
органів місцевого самоврядування.
Поняття "служба в органах
місцевого самоврядування" та "службовець органів місцевого
самоврядування" донедавна в Україні майже не використовувались, оскільки
служба в органах місцевого самоврядування трактувалась як складова державної
служби. Державний службовець і службовець органів місцевого самоврядування
розглядались як рівнозначні поняття. На сьогодні служба в органах місцевого
самоврядування та службовець органів місцевого самоврядування принципово нове
явище для законодавства України, яке потребує вивчення. Уперше правовий статус
працівників органів місцевого самоврядування був визначений з прийняттям Закону
України "Про державну службу". Постановою Верховної Ради України про
введення в дію цього закону від 16 грудня 1993 р. на посадових осіб органів
місцевого та регіонального самоврядування була поширена дія Закону України
"Про державну службу" і вони були прирівняні до відповідних категорій
посад державних службовців. У перехідних положеннях Закону "Про місцеве
самоврядування в Україні" підтверджено, що на посадових осіб місцевого
самоврядування поширюється дія Закону "Про державну службу". Вони
прирівнюються до відповідних категорій посад державних службовців, якщо інше не
передбачено законодавством України.
Таким чином, ідеться про функціонування
відокремленої служби в органах місцевого самоврядування, яка має певні особливості
порівняно з державною службою, а саме:
- служба в органах місцевого самоврядування, як і
державна служба, формується та реалізується у встановлених для неї
організаційних структурах; якщо для державної служби такою структурою є
державний орган або його апарат, то для служби в органах місцевого
самоврядування – орган місцевого самоврядування або його апарат;
- цілі та завдання служби в органах місцевого
самоврядування в соціальному аспекті схожі із завданнями державної служби:
забезпечення прав і свобод людини і громадянина, виконання Конституції та
законів України, правових актів органів та посадових осіб місцевого
самоврядування, виконання інших повноважень, покладених на органи місцевого
самоврядування; стосовно цілей та завдань у соціальному аспекті служба в
органах місцевого самоврядування є безпосереднім продовженням державної служби,
але не в державно-територіальному масштабі, а на території
адміністративно-територіальної одиниці, на якій діє орган місцевого
самоврядування;
- формування особового складу служби, здійснення
кадрової політики в органах місцевого самоврядування – завдання тільки органів
місцевого самоврядування на основі адміністративно-правових норм у нормативних
актах про службу в органах місцевого самоврядування;
- принципи служби в органах місцевого
самоврядування частково збігаються з принципами державної служби завдяки своїй
спільній соціальній сутності в масштабах суспільства, але мають бути і власні
принципи, що відбивають особливості служби в органах місцевого самоврядування:
підконтрольність та підзвітність службовців і посадових осіб місцевого
самоврядування перед територіальною громадою; право відкликання виборних
посадових осіб і висловлення їм недовіри територіальною громадою;
- правове регулювання служби в органах місцевого
самоврядування також має свої особливості; правові норми, що регулюють цей вид
публічної служби, закріплені, зокрема, у законах України "Про службу в
органах місцевого самоврядування", "Про місцеве самоврядування в
Україні", але цим не обмежується регулювання служби в органах місцевого
самоврядування: органи та посадові особи місцевого самоврядування приймають
нормативні акти, які регулюють окремі питання організації та здійснення служби.
Таким чином, сьогодні органи місцевого
самоврядування є найбільш наближеними до громадян і питання місцевого значення
ефективно вирішуються завдяки місцевим органам влади, які краще обізнані щодо
реального стану справ на місцях. Одержувачем послуг на місцях є громадяни, які
зацікавлені в якості цих послуг і саме територіальна громада регулює діяльність
органів місцевого самоврядування та посадовців. Інакше кажучи, наявна
взаємозалежність і зацікавленість у взаємозв’язку між територіальною громадою,
яка є користувачем послуг, і службовцями органів місцевого самоврядування, які
мають забезпечити надання якісних послуг у межах своєї компетенції.
Ефективність управління великою мірою залежить від
низки чинників – таких, зокрема, як інформаційне забезпечення, креативний
потенціал, фахова компетентність персоналу, його здатність до розвитку тощо. Ці
обставини вимагають від посадовців не лише постійного підвищення рівня знань, а
й врахування особистісних, індивідуальних особливостей і закономірностей їхніх
взаємовідносин, взаємодії у колективах, уміння працювати з різними політичними
силами, усіма верствами населення. Ефективність управління в системі місцевого
самоврядування зумовлює результативність діяльності всієї системи. З
урахуванням наведеного можна зробити висновок, що задля того щоб місцеве
самоврядування посіло чільне місце в системі публічної влади, а діяльність
місцевих рад та їхніх виконавчих комітетів була ефективна й результативна,
необхідна чітка організація їхньої роботи в межах чинного законодавства та
безперервна професіоналізація кадрів.
1.
Закон
України Про місцеве самоврядування в Україні [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws
2.
Закон
України Про службу в органах місцевого самоврядування [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws
3.
Олуйко В. М. Кадрові процеси в державному управлінні України: стан та
перспективи розвитку: Монографія. - Хмельницький: Вид-во ХУУП, 2006. - 326 с.
Монастирська Галина Віленівна,
старший науковий
співробітник
ДУ „Інститут економіки
та прогнозування НАН України”
УДК 331.2
Система мотивації й оплати
праці
державних службовців в Україні:
СЬОГОЧАСНА практика й
необхідність реформування.
Аннотация.
В статье исследуется практика
организации и оплаты труда в сфере государственного управления. Рассматриваются проблемы системы мотивации и
оплаты результативного труда государственных служащих и предлагаются меры по ее
совершенствованию.
Annotation. This article examines
the practice of compensation and
benefits in the public administration. The problems of the system of motivation and remuneration of
effective labour of civil servants are examined and measures are offered on her
perfection.
Постановка
проблеми у загальному вигляді та її зв’язок із важливими науковими чи
практичними завданнями. Головним ресурсом державного управління є його
професійні, працездатні, високоморальні, вмотивовані до результативної праці співробітники. Однак дотепер багато проблем щодо
їхньої діяльності залишаються невирішеними. Зокрема, фахівці відзначають
низьку ефективність діяльності органів державного
управління, зниження престижу
державної служби й авторитету цивільних службовців, широке поширення негативних явищ серед державних службовців.
Проблеми, з якими держава зіштовхується у державному управлінні,
значним чином пов'язані з неефективністю регулювання організації й оплати праці
працівників цієї сфери, що довгий час залишаються невирішеними. Відповідно
потрібна стратегія щодо організації й оплати праці, яка б чітко і на всіх
рівнях влади через підвищення мотивації державних службовців спрямовувала б їх
до якісного виконання своїх функцій, стимулювала б розвиток їх трудового
потенціалу та, у підсумку, сприяла підвищенню результативності державного
управління.
Аналіз останніх досліджень і публікацій, в
яких започатковано розв’язання цієї проблеми. Проблема реформування
системи державної служби в цілому одержала
широке висвітлення у науковій і
методичній літературі. Зокрема, їй присвячені праці таких російських і
українських учених-економістів, як Н.О.
Волгіна, А.Л. Жукова, П.В. Журавльова, Ю.П. Кокіна, Р.П. Колосової, А.М.Колота,
Ю.Г. Одегова, Н. Павловської, А.Ю. Пашерстника, А. П.Рачинського, В.
Філіпповського, В.П. Чічканова, С.І. Шкурко, Р.А. Яковлєва. У своїх
дослідженнях ми спиралися також на праці учених-правознавців, присвячені оплаті праці державних службовців,
зокрема, С.С. Каринського, О.І.Процевського, Р.З. Лившиця та інших. Зауважимо,
що оплаті праці державних службовців та результатам їхньої діяльності
приділяють все більшу увагу міжнародні організації: Всесвітній Банк, Організація
економічного співробітництва і розвитку та деякі інші, публікації яких
слугували нам орієнтирами при вирішенні поставлених проблем.
Однак
у їхніх працях питання підвищення ефективності професійної діяльності державних
службовців розглядалися без достатнього врахування української специфіки в
державному управлінні, здебільшого з позиції вчених-теоретиків.
Тому мета цієї роботи полягає у
поглибленні уявлень щодо системи організації й оплати
праці державних службовців України і розробці пропозицій щодо
забезпечення підвищення її ефективності.
Виклад
основного матеріалу дослідження. В даний час в Україні нараховується більше 367 тис.
державних службовців, що
становить приблизно 3 відсотки усіх найманих працівників, зайнятих в економіці
України. Певний час праця у державному управлінні вважалася престижною і
важкодоступною, залишається вона такою для певних категорій українських
громадян і нині. Причини привабливості (щоправда, досить відносної) роботи у
державному управлінні полягають у певній мотивації таких громадян: через більшу
стабільність із зайнятістю у цій сфері і
можливість послідовного виконання соціальних зобов’язань (завдяки більш
жорсткому дотриманню
трудового законодавства щодо оплати чергових відпусток,
лікарняних тощо). У той же час працівникам корпоративного секторі це
зовсім не гарантовано. І це далеко не повний перелік потенціальних негрошових вигод.
У цілому можна говорити про те,
що державні службовці мають більш сприятливі умови для доступу до негрошових
благ, пов'язаних з робочим місцем, у порівнянні з працівниками небюджетної
сфери. Це є
своєрідним механізмом компенсації розриву у
грошовій оплаті праці, що спостерігається у нашій економіці не на їхню користь.
Серед переваги,
які мають державні службовці, слід
відзначити наступні.
По-перше, у цій сфері практично
відсутня заборгованість щодо виплат заробітної плати. Так, кількість
працівників економічно активних підприємств (установ, організацій), яким не
виплачено заробітну плату на 1 березня
2013 року, становила, за даними Держкомстату України, лише 0,3 тис. грн.
(0,0 відсотків у відсотках до середньо-облікової кількості штатних працівників
порівняно з відповідними 1,3 відсотків по економіці України в цілому).
Державні службовці мають право на
одержання пенсії державних службовців у підвищеному, порівняно із пенсією за
віком, що призначається відповідно до
Закону України "Про загальнообов'язкове державне пенсійне
страхування", розмірі.
Державним службовцям
надається щорічна відпустка тривалістю 30 календарних днів (якщо законодавством
не передбачений більш тривала відпустка), з виплатою допомоги на оздоровлення у
розмірі посадового окладу. Службовцям, що мають стаж роботи в державних органах
більш 10 років, надається додаткова оплачувана відпустка тривалістю до 15
календарних днів і т. ін.
Отже, додатково оплачувана відпустка; медичне
обслуговування службовця і членів його родини, у тому числі після виходу на
пенсію; перепідготовка (перекваліфікація); пенсійне забезпечення за вислугу
років; обов'язкове державне страхування; обов'язкове соціальне страхування;
гарантії при скороченні штатів і ліквідації державної структури; можливість
надання житлоплощі, вирішення проблем з оздоровленням дітей, а також інші
гарантії і пільги разом складають неабиякий, практично повний, соціальний пакет
держслужбовця.
До того ж і зарплати у державному управлінні
в цілому досить непогано виглядають порівняно з зарплатами в інших видах
економічної діяльності, що наочно продемонстровано на рис.1. Динаміка заробітної плати
державних службовців є досить позитивною: рівень оплати їхньої праці вже багато
років тримається на позначці, що трохи перевищує середню заробітну плату по
економіці України, не кажучи вже про рівень заробітних плат у бюджетній сфері,
до якої належить державне управління.
Проте українські держслужбовці
зовсім не задоволені ані рівнем своїх заробітних плат, ані організацією оплати
праці у своїй галузі. Про це свідчать їх численні звернення до владних органів,
а також виступи
їхніх профспілкових лідерів. Щоб зрозуміти причини такої ситуації, її необхідно розглянути детальніше.
Аналіз
показує, що головною проблемою залишається рівень оплати праці, зокрема,
заробітних плат працівників органів виконавчої влади та місцевого
самоврядування, середньої та нижньої ланок державних службовців. Починаючи з
2008 року, коли були заморожені посадові оклади усіх
бюджетників, у тому числі державних службовців, їх заробітна плата формувалася
урядом, виходячи з рівня зростання мінімальної
заробітної плати та індекс інфляції (щоправда, це не стосується
держслужбовців вищої категорії).
Рис.1. Середньомісячні зарплати у
державному управлінні та в окремих видах економічної діяльності у 2011 році
(складено за даними Держкомстату України)
Коли тарифна ставка 1-го розряду Єдиної тарифної
сітки ( далі - ЄТС) визначалася як мінімальна
оплата праці некваліфікованого робітника і встановлювалася урядом на рівні
розміру мінімальної заробітної плати (далі - МЗП), а при підвищенні МЗП
автоматично підвищувалася і тарифна ставка 1-го розряду, і розмір оплати праці працівників усіх розрядів, фактично МЗП визначала нижню границю заробітної плати бюджетників і виконувала функцію єдиної
державної гарантії. Тепер тарифна ставка першого розріду ЄТС такою не є, бо
заморожена, а заснована на ній система оплати праці у бюджетній сфері вже не підтримує
оптимальних міжгалузевих та міжпосадових співвідношень в оплаті праці, напроти,
спостерігається руйнація тарифної системи та „зрівнялівка”. Застосування
однакової для всіх галузей ЄТС істотно ускладнює проведення роботи з подальшого
удосконалювання і підвищення рівня оплати праці працівників бюджетної сфери.
Тому актуальним є перехід до галузевих систем оплати праці у бюджетній сфері,
що забезпечило б врахування можливостей, особливих умов і специфіки в
організації й оплати праці кожної галузі. Враховуючи численні особливості праці
в державному управлінні, специфічні умови і
характеристики організації трудових процесів державних службовців,
доцільно розробити для цієї сфери
окрему, галузеву систему оплати праці, запровадивши при цьому практику
встановлення розмірів посадових окладів і тарифних ставок на основі їхньої
диференціації щодо професійно-кваліфікаційних груп професій робітників і посад
службовців, тобто залежно від вимог до
професійної підготовки і рівня кваліфікації, складності виконуваних робіт на основі відповідної методики.
Аналіз свідчить про суттєву і недостатньо
обгрунтовану диференціацію оплати праці у цій галузі. Рівень заробітних плат державних
службовців суттєво відрізняється не стільки від їх рівня в інших видах
економічної діяльності, скільки
всередині самого державного управління. Суттєво відрізняються зарплати
управлінців у регіональному розрізі: найбільші вони у Києві і Донецькій області.
Ще більший розрив заробітних плат спостерігається у міжпосадовій ієрархії, що
зумовлено певною необгрунтованістю диференціації в оплаті праці державних
службовців різного рівня, які виконують різні за складністю та рівнем
відповідальності обов’язки. В даний час диференціація оплати праці у державному
управлінні досягла необґрунтовано високого показника, коли до незрозуміло
великого рівня піднялися заробітки деяких урядовців.
Статистичні дані щодо розподілу кількості
працівників за розмірами заробітної плати, нарахованої їм, свідчать, що у державному
управлінні існує великий розрив в оплаті праці. У таблиці 1 такі дані, узяті
нами за грудень 2012 року, відображають,
що саме у цій сфері порівняно з іншими видами економічної діяльності – великий
відсоток заробітних плат високого рівня (понад 5000 грн), який, відстає лише
від аналогічного показника у фінансовій діяльності.
Таблиця 1.
Розподіл кількості працівників за
розмірами заробітної плати, нарахованої їм
за грудень 2012 року, в окремих
видах економічної діяльності *
|
|
Питома вага працівників, яким заробітна плата за грудень
нарахована у межах, %
|
||||||||||
|
|
до
1134
грн.
|
1134,01 - 1500,0
грн.
|
1500,01
-
2000,0
грн
|
2000,01
-
2500,0
грн
|
2500,01
-
3000,0
грн
|
3000,01
-
3500,0
грн.
|
3500,01
-
3750,0
грн.
|
3750,01
-
4000,0
грн.
|
4000,01
-
4500,0
грн.
|
4500,01
-
5000,0
грн.
|
понад
50000
грн.
|
|
Усього
|
5,2
|
19,6
|
14,1
|
11,9
|
10,0
|
8,1
|
4,2
|
3,7
|
5,0
|
4,2
|
14,0
|
|
Державне управління
|
2,2
|
6,7
|
8,1
|
10,9
|
12,1
|
11,3
|
5,8
|
5,3
|
7,8
|
6,6
|
23,2
|
|
Промисловість
|
3,5
|
12,7
|
10,9
|
11,5
|
10,9
|
9,1
|
4,3
|
4,0
|
6,4
|
5,4
|
21,3
|
|
Фінансова діяльність
|
3,7
|
9,6
|
7,7
|
8,2
|
8,4
|
7,7
|
3,9
|
3,6
|
6,1
|
5,4
|
35,7
|
|
Освіта
|
5,6
|
20,2
|
15,4
|
12,8
|
11,4
|
9,2
|
5,2
|
4,3
|
5,1
|
3,9
|
6,9
|
*Джерело: складено автором за даними Держкомстату України
Але достатньо вагома питома вага й тих, хто одержує
менш за прожитковий мінімум (2,2 відсотки, але з урахуванням оподаткування -
набагато більше). Це стає ще більше очевидним, якщо згрупувати дані й
відобразити їх графічно (рис. 2).
Рис.2. Диференціація рівня
заробітної плати у деяких видах економіної діяльності,
грудень 2012 року. (Розраховано автором за даними
Держкостату України)
Якщо не брати до уваги чиновників вищого рангу, у
яких дійсно заробітна плата дійсно висока, то більшості працівників цієї сфери не
позаздриш. Основний контингент службовців
(більше 40 відсотків) одержує до 3 тис. грн, тобто менше за середню заробітну
плату в Україні. Середня зарплата в молоді в цій сфері складає приблизно 1600
гривень (адже ще немає стажу і низький ранг), тому для нашої молоді державна
служба не є популярною і престижною.
Зауважимо, що останнім часом тарифна частина
заробітної плати держслужбовців постійно знижується (за нашими розрахунками,
основна частина знизилася минулого року до 37 відсотків у фонді заробітної
плати). Відповідно, зростає частка стимулюючих і компенсаційних виплат. При
цьому стимулюючі виплати здебільшого здійснюються автоматично, маючи на меті
просте збільшення малих зарплат, вони не зв'язані з результатами праці і не
стимулюють до підвищення її продуктивності і якості.
Отже, дійсно існує необхідність
підвищення рівня оплати праці державних службовців водночас із подоланням
необгрунтованої диференціації зарплат у державному управлінні та ліквідацією розриву в оплаті праці державних службовців і фахівців
корпоративного сектору економіки, що дозволить залучити кваліфіковані кадри на
державну службу, передусім перспективну молодь.
Слід відмітити, що
у новому Законі України «Про державну службу» (розділ VІ. «Оплата праці,
заохочення і соціальні гарантії державного службовця») передбачені позитивні
кроки щодо покращення існуючої ситуації:
зафіксована структура заробітної плати державного службовця (відповідно
до практики економічно розвинених країн основну частину, 80 %, заробітку складатиме
тарифна частина, тобто посадовий оклад),
виззначено мінімальний розмір посадового окладу спеціаліста (не менше двох МЗП
по Україні), надбавки за ранг та за вислугу років пропорційно до МЗП по Україні
тощо. Усе це, безумовно, має забезпечити суттєве підвищення розміру заробітної
плати держслужбовця.
Проте головною гарантією
високої трудової мотивації державних службовців і відповідно, ефективності
їхньої праці є забезпечення постійного зв’язку розмірів заробітної плати з
результатами їхньої праці, рівнем її якості, а також врахуванні для певних
категорій державних службовців при підсумках їхньої професійної діяльності
кінцевих показників розвитку країни або регіонів. Такий мотиваційний підхід
щодо організації стимулювання праці цілком можливий, на нашу думку, для
більшості державних службовців, тому питання оцінки ефективності роботи чиновників,
вираженої у грошовому еквіваленті, є досить актуальним, хоча і складним.
Сьогодні діють занадто загальні критерії
кваліфікаційних вимог до державного службовця й оцінки його праці – стаж
державної служби, класний чин, рівень освіти і деякі інші. Основним
інструментом, що дозволяє оцінювати роботу персоналу закладів державного
управління, є атестація, яка ґрунтується здебільшого на формальних показниках і
практично не впливає на подальшу трудову поведінку державних службовців, бо
сприймається ними як проста формальність, не пов’язана з оплатою їхньої праці.
Цілком відсутні обгрунтовані, конкретні критерії і показники діяльності у сфері
державного управління, і це перешкоджає
якісно і кількісно оцінити результати цієї діяльності, результативність
роботи державного службовця.
Безумовно, існують певні труднощі у визначенні
результативності й ефективності праці державних службовців, зумовлені
специфікою їхньої діяльності (особливий предмет їхньої праці, якою є
інформація; особливий результат їхньої
праці - безпосередньо матеріальних цінностей не створюють, але забезпечують
умови для їхнього виробництва тощо).
Механізм ув'язування рівня оплати праці з її
результатами має передбачати, що за підсумками оцінки діяльності конкретного
службовця за визначений термін (рік, квартал, місяць) або по завершенню певного
проекту відповідно до рівня досягнення ним встановлених якісних і кількісних
показників виплачується відповідна винагорода у вигляді тієї ж премії, доплати,
тощо. Основними показниками ефективності і результативності службової
діяльності державного службовця, що враховуються при встановленні конкретних
розмірів оплати праці за результатами, можуть бути: виконання особливо
важливих, термінових і відповідальних робіт; рывень якості виконання посадових обов'язків;
ступінь досягнення запланованих результатів діяльності в звітний період;
компетентність посадових осіб у прийнятті управлінських рішень; ініціативність
і творче відношення до виконання функціональних обов'язків; забезпечення
виконання закріплених відповідальних заходів і отриманих завдань у повному
обсязі і встановлені терміни; якість і дотримання термінів підготовки і
представлення необхідних матеріалів і документів; відсутність незадовільних
відгуків від споживачів державних послуг – громадян тощо. При цьому
найважливішою задачею є визначення методології визначення системи таких
показників, розробка нормативно-правової основи для їх впровадження на усіх
рівнях управління і внесення відповідних змін у документи з організації й
оплати праці державних службовців. Не менш важливим є формування механізму
оцінки громадянами ефективності діяльності державних службовців, зайнятих на
різних щаблях державного управління, а також робота з впровадження такого
механізму.
Розглядаючи можливості вдосконалення системи організації й оплати праці у сфері державного
управління, слід згадати й про нові форми організації й оплати праці, які
доцільно у цій сфері використовувати.
Зокрема, йдеться про розвток аутсорсингу у державному управлінні, що у
всіх розвинутих країнах знаходитья у руслі New Public Management. Основною
метою аутсорсингу у державному управлінні є скорочення чисельності персоналу та
економія бюджетних коштів за умови підвищення якості виконання відповідних
функцій.
Передаються, як правило, функції, що забезпечують і
обслуговують основні процеси . Як
приклад можна навести контракт Агентства національної безпеки США з
корпорацією CSC, предметом якого стала модернізація інформаційної
інфраструктури розвідувальної служби. У рамках даного контракту, укладеного на
термін у десять років, корпорація здійснює роботи з технічній підтримці,
забезпеченню безпеки і керуванню комп'ютерними мережами [2].
Додамо, що постановою від 20.05.2013 р. №359
Кабінет Міністрів України затвердив «Порядок видачі дозволу на наймання
працівників для подальшого виконання ними роботи в Україні в іншого
роботодавця», що дозволяє без перешкод впроваджувати аутсорсинг і в сфері
державного управління. Те саме стосується використання інших нових форм
організації й оплати праці: аутстафінгу, смартстаффінгу, гнучких режимів
зайнятості тощо.
Висновки
дослідження – основні кроки щодо вдосконалення системи організації й оплати
праці державних службовців в Україні.
1.
Реформування системи організації й
оплати праці державних службовців є необхідною умовою для створення ефективної
служби державного управління, для залучення молодих і висококваліфікованих
фахівців.
2.
Оплата праці державних службовців має бути конкурентоспроможною
(принаймні, на українському ринку праці) і достатньою для того, щоб протидіяти
корупційним діям. При цьому обов’язковим є встановлення обгрунтованих
співвідношень у розмірах посадових окладів з урахуванням складності та
відповідальності виконуваних робіт.
3.
Найважливішим напрямком підвищення ефективності державної служби є розробка
і впровадження механізмів, що встановлюють зв’язок результатів професійної
діяльності державних службовців з рівнем оплати їхньої праці, забезпечуючи
якість і рівень державних послуг. Для цього слід оптимізувати
методи і технології виміру результативності
праці державних службовців, використав
для цього досвіж зарубіжних країн.
4.
Необхідною умовою реформування системи є створення відповідних
методичних і правових засад, внесення необхідних змін у нормативно-правову
базу, зокрема. щодо впровадження нових форм і методів організації й оплати
праці у сфері державного управління.
5.
Доцільно впровадження моніторингу якості і приступності державних
послуг громадянам і аналіз задоволеності громадян цими послугами. Для цього
потрібне відповідне методичне підгрунтя, яке мають розробити науковці-соціологи
і відповідні соціологічні служби у державному управлінні.
Література:
1. Закон України від 16.12.1993 № 3723-XII „Про державну службу”. Електронний ресурс – Доступний з: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/3723-12
2.
Елена Геннадиевна Жулина,
Наталья Алексеевна Иванова. Европейские системы оплаты труда. Електронний ресурс – Доступний з:
http://litrus.net/book/read/169585?p=17
Немає коментарів:
Дописати коментар